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El pago voluntario de multas y el procedimiento infraccional aduanero

1.- Introducción. 2.- La vista en el procedimiento infraccional aduanero. 3.- La vista en los supuestos contemplados por el art. 930 del C.A. 4.- Efectos de la falta de corrida de nueva vista en algunos supuestos que se plantean con motivo del instituto bajo examen. 5.- Las nulidades administrativas y en el procedimiento aduanero con relación al tema en vista. Efectos. 6.- La Teoría de la subsanación como cuestión anexa, referida a las nulidades. 7.- Conclusiones.

1.- Introducción.

El art. 930 del C.A. contempla la oblación voluntaria de la multa como medio extintivo de la acción fiscal para imponer penas en materia de infracciones aduaneras. Dicha norma establece que el pago que debe hacerse es el del mínimo de la multa, y el art. 931de dicho cuerpo normativo establece como requisitos que, en los supuestos de los ilícitos reprimidos con pena de multa y comiso, debe además operar el abandono de la mercadería en infracción a favor del Estado, con la entrega de ésta en la zona primaria aduanera o bien, en el supuesto de que existiera sustitución de la sanción del comiso por multa, el pago en cuestión debe formalizarse con el importe del valor en plaza de la mercadería . El art. 932 establece un plazo para que tal pago y, en su caso, el abandono de la mercadería, se produzcan, que debe hacer antes de vencido el plazo de diez días hábiles a que refiere el art. 1101 del C.A. para contestar la vista, ofrecer la prueba y acompañar toda la documental que tuviere el sumariado a su alcance (v. art. 1007 del cód. cit.).

El pago voluntario de la multa no se aplica a la infracción del contrabando menor (art. 933), es decir en aquellos supuestos en que el valor de la mercadería involucrada fuere menor a $ 5.000 (art. 947, con la modif.. introducida por la ley 24.415).

Este instituto también está contemplado en el Código Penal (art. 64), aunque con la diferencia de que el pago debe hacerse del máximo de la multa correspondiente al delito y de las indemnizaciones a que hubiere lugar. Dicho pago puede hacerse en cualquier estado del juicio.

La doctrina penal ha criticado este instituto, en tanto implica que el autor del ilícito es obligado a reconocer la comisión del mismo cuando la pena debe surgir de la imposición de un acto del poder público y, en la especie, resulta de un reconocimiento del imputado, a veces, sin que la investigación haya finalizado. Y en el ámbito de la doctrina administrativista el mayor crítico es Villegas Basavilbaso , siendo para dicha doctrina un problema teórico a considerar la cuestión relacionada con la ejecutoriedad del acto administrativo sancionatorio.

En materia penal puede destacarse el comentario de Eusebio Gómez, quien refiriendo a las palabras del senador Rojas, en su proyecto de informe respecto del artículo mencionado del Código Penal, dijo: “No comprendemos por qué causa haya de extinguirse la acción penal en el caso de que trata el artículo. Un particular no puede declararse delincuente por autoridad propia, al imponerse una pena. La pena es un acto que resulta de una resolución solemne del poder público. Se diría que desde el momento que el imputado abona la multa que trae consigo el delito de que se trata, no hay objeto de continuar el proceso; pero debemos decir que el poder judicial, que el Estado, no se dirige en ese caso a procurarse una suma de dinero sino a descubrir si hay o no un delincuente: no tiende a percibir una multa, sino a reprimir una acción delictuosa, mediante prueba suficiente acumulada en el proceso. El pago de las multas no es prueba, ni nada. Aceptar el pago y dar por extinguida la acción, aparecería como un rasgo equívoco de codicia fiscal” .

El pago voluntario, sin embargo, es hoy un derecho del que el administrado suele hacer uso en el procedimiento infraccional aduanero, en tanto con ello evita la prosecución del sumario y que su antecedente quede registrado en la aduana.

2.- La vista en el procedimiento infraccional.

La vista que contempla el art. 1101 del C.A. para que el presunto infractor presente sus defensas, ofrezca las pruebas a su alcance y acompañe la documental que obre en su poder, o la individualice con indicación del contenido, lugar y persona que la tuviera, en su caso, protege el derecho al debido proceso, es decir el derecho, garantizado constitucionalmente, que comprende: el derecho a ser oído, a ofrecer y producir todas las pruebas a su alcance y a obtener una decisión fundada.

El art. 1102 del mismo cuerpo normativo establece que, si con posterioridad a la vista del mencionado art. anterior, se advierte la existencia de “otros hechos que pudieran constituir otra infracción (...) se correrá nueva vista a los presuntos responsables en iguales términos que la anterior”. Esta norma excluye expresamente de la obligación de correr nueva vista a los supuestos en los que, siendo iguales los hechos, sólo varía el encuadre legal referido a la infracción considerada como aplicable.

La nueva vista, que tiene como sustento el mismo principio constitucional de la protección de la defensa en juicio, tiene por finalidad que el imputado no sea sorprendido en su legítimo derecho de defensa por la inclusión de nuevos hechos en el objeto del sumario.

3.- La vista en los supuestos contemplados en el art. 930 del C.A.

La cuestión de la vista no ofrece problemas en los supuestos en los que el imputado se aviene al pago del monto mínimo de la multa, y del abandono de la mercadería a favor del Estado, en su caso, dentro del plazo contemplado en el art. 932 del C.A.

Empero existen algunos casos en los cuales la cuestión no deviene tan claramente reglada por el C.A., por lo que debe ser objeto de interpretación por parte de la autoridad aduanera sumariante.

En el supuesto del ilícito sancionado por el art. 970 del C.A., en el capítulo referido a las transgresiones a los regímenes de destinación suspensiva, por ejemplo, los hechos pueden tener diferentes matices y, en algunos casos, como veré, habrá de ser necesario se corra una nueva vista, aunque tales casos no se encuentren comprendidos expresamente en ese cuerpo normativo.

Puede ocurrir, y generalmente sucede, que al contestar la vista el imputado, ofrezca prueba tendiente a demostrar que cumplió, aunque más no sea parcialmente, con los deberes a su cargo inherentes a la destinación suspensiva de importación temporaria, reexportando parte de la mercadería en término, es decir antes del vencimiento consignado en el o los despachos de importación temporal involucrados en la denuncia que motivó la apertura del sumario. En ese caso, ofrecerá prueba tendiente a acreditarlo y puede que también oble el pago de la multa que considera mínima, luego de detraer del monto mínimo de la multa, liquidado por la aduana interviniente, el correspondiente a los tributos de la mercadería que considera y pretende acreditar como regularizada en término, o del valor en aduana, referido al tope mínimo fijado en el art. 970, aplicable en su caso.

En este supuesto, puede también que la aduana reliquide dicho monto, en cuyo caso cabe preguntarse si, antes de fijar la condena, el órgano aduanero debe correr nueva vista al imputado de esa reliquidación para que integre el pago, con los efectos previstos para el pago voluntario por el C. Aduanero.

Sobre este punto la jurisprudencia del Tribunal Fiscal es distinta. La posición de la que escribe, vertida en algunos precedentes de la Sala “E”, es que para que exista la obligación de correr una nueva vista deben concurrir estas dos circunstancias: a) que sea manifiesta la intención de pago por parte del imputado, lo que sólo puede traducirse en el pago concreto que formalice a favor de la aduana del monto que considere como el mínimo de la multa al que el art. 930 del C.A. hace referencia, aun cuando éste sea inferior al liquidado por la aduana y exigido en la corrida de la vista prevista en el mencionado art. 1101 del C.A. y b)que ofrezca una prueba cabal y contundente acerca de sus dichos, por ejemplo, respecto de la infracción prevista y sancionada por el art. 970 del C.A., referida a los permisos de embarque que acrediten la reexportación en término de mercadería o de los insumos importados temporalmente. Será conveniente también que solicite nueva vista en caso de que el órgano aduanero no comparta sus dichos. El precedente que ilustra lo expuesto se encuentra vertido in re: “Baker Hughes Argentina S.R.L.”, expdte. TFN N° 14.426-A, sent. del 4.10.02, voto minoritario de la suscrita. En esa causa el interesado había depositado en término la suma que consideró como el mínimo de la multa aplicable y ofreció como prueba varios permisos de embarque, al tiempo que solicitó que si la aduana no conformaba dicho pago, le corriera nueva vista de una eventual reliquidación del mínimo a oblar.

Sustenté dicho pronunciamiento en el principio del deber que asiste a la administración activa de emitir pronunciamiento respecto de las peticiones que formula el administrado y en que de no acordarse una nueva vista, en ese puntual caso bajo examen, se ocasionaba lesión a su derecho al debido proceso y a su derecho de oblar el mínimo de la multa, no sólo para evitar el dispendio de un proceso posterior, sino también para que no quedara registrado su antecedente infraccional. Dije, en la parte pertinente de esa sentencia, que “(...) en la especie la aduana al correr vista hubo de identificar la norma involucrada, es decir el art. 970 del C.A., el que sanciona el ilícito contemplado en una a cinco veces el importe de los tributos que gravaren la importación para consumo o la exportación para consumo, según el caso, de la mercadería en infracción con la única prevención de que la multa no sea inferior al 30% del valor en aduana de la mercadería aun cuando ésta no estuviere gravada. Si bien es cierto que, conforme sus propios dichos, la actora podía oblar el mínimo de la multa, como así lo hizo, no puede soslayarse la circunstancia que ofreció prueba tendiente a demostrar que casi la totalidad de la mercadería había sido exportada, prueba a la que se hizo lugar, no obstante lo cual no consta en el expediente se hubiere puesto para alegar, como tampoco que se le corriera vista de la nueva liquidación practicada, la que fue tenida en cuenta por el acto apelado y que es considerablemente menor a la consignada en la corrida de vista no sólo en materia penal (...)” .

Por su parte, la Sala “G”, ha sustentado el mismo criterio in re: “Volkswagen Argentina S.A. c/ Dirección General de Aduanas s/ apelación”, expdte. TFN N° 12.521-A, sent. del 29.6.00 y, aunque con una composición parcialmente distinta, en: “Mercedes Benz Argentina S.A. c/ Dirección General de Aduanas s/ apelación”, expdte. TFN N° 13.610-A, sentencia en la que el Dr. Sarli, en forma exhaustiva, analiza esta cuestión, si bien rechaza la nulidad votada por la Dra. Fernández de la Puente, criterio denegatorio al que adhiere la que escribe, como Vocal subrogante.

Las razones para el rechazo, explicitadas en el voto del Vocal mencionado, en lo sustancial, pueden resumirse en que el pago no existió por parte de la recurrente no pudiendo asimilarse el efectivo pago a “la promesa de pago y/o a la mera expresión de la voluntad de pagar; y por ende que ni esa promesa ni/o el pago que consecuentemente pudiera efectuarse después del vencimiento del plazo para contestar la vista tendrían el efecto extintivo del que se trata” y que, por las circunstancias de hecho de dicha causa, la actora contaba con los elementos necesarios como para ella misma “liquidar o calcular, y por ende pagar, la multa mínima que a su criterio correspondía, ya que afirmaba con claridad los rubros específicos que en su posición no correspondía incluir en el cálculo y la aduana había liquidado los tributos y la multa mínima por importes mayores, lo que no habría obstado a que la actora los liquidara a los fines de la multa mínima”.

4.- Efectos de la falta de corrida de nueva vista en algunos supuestos que se plantean con motivo del instituto bajo examen.

En los supuestos en los que el imputado tiene el derecho a ser oído, porque ofrece prueba y reliquida el mínimo de la multa a pagar, además de oblarla, si la aduana no corre nueva vista del sumario, el efecto es la nulidad del procedimiento infraccional a partir de la violación producida, lo cual implica que debe retrotraerse el curso del procedimiento infraccional hasta la etapa en que el órgano aduanero se encontraba obligado a correr una nueva vista. Ello así, por cuanto en ese caso el agravio, a mi criterio, fue puntual y debió ser subsanado en sede administrativa de la aduana , siempre que la acción fiscal para imponer penas al momento de la declaración jurisdiccional no se encontrara prescrita.

Es lo que se resolvió en alguno de los precedentes mencionados (me refiero al de “Volkswagen Argentina S.A.”, de la Sala “G”, puesto que mi criterio –como dije- resultó minoritario en la Sala “E”).

Es que en tales casos se produce una violación al elemento “procedimiento” del acto, debiendo ser subsanado por la autoridad del sumario, como veré a renglón seguido, no sin antes destacar que en virtud de la doctrina de los “actos separables”, aplicable en materia administrativa, mientras sea posible, debe sólo anularse el acto que se encuentra viciado, sin que ello implique el arrastre de todos los demás actos que forman parte de la secuencia y que no poseen ningún elemento con afectación de nulidad, o anulabilidad.


5.- Las nulidades administrativas y en el procedimiento aduanero con relación al tema en vista. Efectos.

Las nulidades administrativas se clasifican en absolutas o relativas, según la gravedad del vicio, y en manifiestas y no manifiestas, conforme la visibilidad del defecto. A diferencia de lo que ocurre con las nulidades en el Código Civil, en el derecho administrativo existen causales rígidas de invalidez y otras, que otorgan un margen de valoración al intérprete y a la autoridad de aplicación .

En el caso bajo examen, en principio, la falta de corrida de vista provoca solamente una anulabilidad, o nulidad relativa, susceptible de saneamiento por parte de la administración activa. Todo ello, con sustento en los principios relacionados, aplicables supletoriamente a la materia aduanera.

Esto responde al principio de que el intérprete que aplica la ley debe siempre propender a la conservación del acto o de la secuencia de actos, si estos han logrado su finalidad y si con ello no se afecta grave y concretamente el derecho al debido proceso del administrado. Lo contrario, sería declarar la nulidad por sí misma de todo un procedimiento infraccional, tanto más cuanto sus actos son “separables” (este principio ha sido receptado en el art. 1050 del C.A.).

Una cuestión adicional a tener en cuenta es la oportunidad en que tal nulidad debe ser peticionada, pues con sustento en lo dispuesto en los arts. 1050 y 1051 del C.A., tal posibilidad en algún caso podría encontrarse precluída.

En efecto, el C.A. en sus arts. 1050 a 1052 regula el incidente de nulidad, estableciendo que, salvo disposición que fijare un plazo mayor, el administrado tiene cinco días hábiles para promoverlo, contados en forma subsiguiente al día en que se tuvo conocimiento del acto.

En los casos en que el afectado no tuvo acceso, acreditado, al expediente administrativo del sumario, el procedimiento del incidente no resulta pasible de aplicarse, puesto que aquél recién habrá podido conocer el vicio del acto, al tiempo de la notificación de la condena, ya que en general la aduana no es proclive a acordar la nueva vista que se solicita al momento del pago del monto considerado como mínimo de la multa que corresponde. Así, la solicitud para que se declare la nulidad quedará subsumida, o bien en el recurso de apelación que se interponga ante este Tribunal Fiscal, o bien en la demanda contenciosa ante el Juez competente que se interpongan conforme la opción que consagra el ap. 1 del art. 1132 del C.A. .

6.- La Teoría de la subsanación como cuestión anexa, referida a las nulidades.

En la disidencia, que hiciera mayoría, en el mencionado precedente de “Baker Huhges S.R.L”, de la Sala “E”, se aplica la teoría de la subsanación para descartar de plano el planteo de la nulidad que mi voto acogió del modo en que lo tengo explicitado.

Dicha teoría, con sustento en el precedente de “Fallos”, 193: 135, se concentra en la circunstancia de que el agraviado tenga de alguna manera acceso a un organismo jurisdiccional en procura de justicia, en cuya instancia se “subsane” el no habérselo oído antes (doct. de “Fallos”, 205: 549; 247: 52 y muchos otros), y se lo hace a fin de rechazar todo planteo anulatorio en tal sentido.

En su momento, me pronuncié expresamente en contra de la aplicación de la misma, en materia penal , pese a lo cual, más tarde, con un reexamen de la cuestión, cambié mi jurisprudencia con sustento en razones de economía procesal y por el debido acatamiento a la jurisprudencia del Más Alto Tribunal.
Ahora bien, cuando razonablemente debe correrse nueva vista al imputado, sin hacérselo, no parece que tal teoría pueda excluir de plano la posibilidad procesal de declarar una nulidad, con fundamento en que de todos modos aquél es pasible de ser oído, cuanto menos en una instancia jurisdiccional de revisión. En efecto, si bien el Tribunal o el Juez interviniente (según se haya interpuesto recurso de apelación o demanda contenciosa) pueden considerar que en el caso ha operado la extinción de la acción fiscal por el pago voluntario de la multa y ordenar no se registre el antecedente infraccional, no debe olvidarse que las instancias revisoras no están para avocarse en el ejercicio de las funciones que primigeniamente corresponden a la órbita de competencia de la autoridad aduanera sumariante.

La teoría de la subsanación, que fuera analizada en su momento por Linares , pretende tutelar el derecho al debido proceso evitando la declaración de nulidades por estas mismas, siempre y cuando el administrado sea oído, por lo menos en una instancia, aunque esta sea revisora. Sin embargo, ello no implica que se descuide la necesidad de la observancia del procedimiento regular que establecen las normas para el tipo de procedimientos involucrados. Para ilustrar al lector transcribo esta reflexión del citado administrativista: “(...) La Corte, nunca, por ejemplo consideró expresamente cuestiones como las siguientes: (...)el hecho de que haya posibilidad legal de impugnar con prueba, en instancia judicial, una decisión administrativo-jurisdiccional no precedida de un “debido proceso”, no quita que la decisión administrativa implique, de por sí, un acto administrativo-jurisdiccional que, es una norma jurídica individual vigente, aunque no se ejecute todavía, y como tal una pretensión jurídica contra el particular, que lesiona a éste, sea o no apelable la decisión con ambos efectos. Ese acto crea un cierto “status” jurídico nuevo en el que el particular sufre detrimento actual en su libertad. Si apela, aun con ambos efectos, lo hace en inferioridad de condiciones de seguridad jurídica y libertad que la que tenía antes de la decisión. Y si no apela ese “status” queda firme. Algo significa, pues, la decisión administrativa”. Reflexión que me parece adecuada, por lo menos en el plano teórico, para destacar que la aplicación de la teoría de la subsanación no siempre implica, por sí mismo, la exclusión de la posibilidad procesal del tratamiento de algunas nulidades.

7.- Conclusiones.

El Código Aduanero, al igual que el Código Penal, aunque de modo distinto, consagra y regula el instituto del pago voluntario de la multa como modo de extinción de la acción fiscal para imponer penas.

Si bien dicho cuerpo normativo regula el caso en que procede conceder una nueva vista del sumario al imputado de la infracción aduanera, en algunos casos es razonable suponer que una nueva vista deba correrse, fuera del caso contemplado normativamente, para lo cual es necesario se reúnan por lo menos los requisitos siguientes: la intención de pago del mínimo de la multa no es suficiente. El sumariado debe oblar la multa que considera como mínima dentro del plazo indicado legalmente, además de hacer abandono de la mercadería en trato a favor del Estado, en el supuesto de que el ilícito investigado sea penado también con el comiso de aquella. Asimismo, en su caso, debe ofrecer la prueba tendiente a acreditar sus dichos y solicitar expresamente se le corra nueva vista del sumario, puesto que el principio de que la administración está obligada a pronunciarse expresamente respecto de las pretensiones del administrado sólo se aplica en los supuestos en que tal pretensión es ventilada en el expediente. De todos modos, aun cuando no la pidiera, es a mi juicio deber de la administración correr nueva vista, cuando el monto de la multa mínima, liquidado y oblado, con acreditación de sus dichos por parte del administrado, no es conformado por la aduana, por lo que he venido exponiendo a lo largo de este trabajo, y por el principio de la buena fe que rige en los procedimientos administrativos.

La nulidad que, en su caso, solicite el sumariado debe circunscribirse a las normas procedimentales del C.A., para lo cual sólo podrá obviar el incidente contemplado en los arts. 1050 a 1052 del mismo, si conoció el defecto solamente con la notificación de la condena, en cuyo caso podrá pedir la nulidad en el momento en que la impugna haciendo uso de la opción que consagra el apart. 1 del art. 1132 del cuerpo normativo citado.

Aunque la norma que se comenta refiere expresamente al apartado 2 del art. 983 del C.A., es decir, a las transgresiones al régimen de envíos postales, es evidente que el pago voluntario de la multa sustitutiva del comiso, por las razones contempladas en el art. 922 del C.A., posee los mismos efectos extintivos.
Villegas Basavilbaso, Benjamín, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1949, to. V., pág. 320.
Eusebio Gómez, “Tratado de Derecho Penal”, To. 1, pág. 685, Buenos Aires, 1939.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es conteste en señalar que “es menester dar pleno efecto a la intención del legislador teniendo en cuenta que la inconsecuencia o falta de previsión no se suponen en aquél y por esto se reconoce, como principio, que las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones para adoptar como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto” (“Sidman, Juan c/Ssegovia, José M.”) y doct. de “Fallos”, 310: 558, entre muchos otros).
V. “Bio Sidus S.A. s/rec. de amparo”, expdte. TFN N° 11.378-A, sent. de la Sala “E”, del 16.6.99, mi voto.
La Dra. García Vizcaíno, colega de Sala, hubo de adherir en lo sustancial al criterio del Dr. Krause Murguiondo, presidente de la misma, quien formuló una interesante disidencia, que no comparto, con sustento en cuestiones procesales referidas a la aplicación de la teoría de la subsanación y a lo reglado por el C.A. en materia del incidente de nulidad (arts. 1050 y 1051 del C.A.), temas a los que me refiero más adelante.
Cassagne, Juan Carlos, “El acto administrativo”, Buenos Aires, 1974, 249 y s.s., sus citas y en especial, pág. 249, en cuanto a la interpretación del caso “Los Lagos” de la C.S.J.N. (“Fallos”, 179: 276), respecto de la existencia o no de las indicadas nulidades manifiestas en el ámbito del derecho que nos ocupa.
En cuanto a los re cursos de apelación es conocida la relación existente entre estos y la nulidad, ya que los códigos procesales actuales priorizan el principio de la absorción de la invalidación por la impugnación.
V. sent. del 10.12.1986 , in re: “Benito Roggio e Hijos”, expdte. TFN N° 3745-A, voto en minoría, de la que escribe.
Linares, Juan Franciso, “La garantía de defensa ante la administración”, LL, sec. doctrina, to. 142, 1 y s.a..

 

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